從社會公平觀點評析「宗教團體法」草案

黃淑冠（內政部民政司宗教科）

一、 前言

　　現行宗教團體所適用之法律，依組織型態的不同，財團法人適用民法，社會團體適用人民團體法，寺廟適用監督寺廟條例，但是各法律之規範內容不同，寬嚴不一，也造成不平等的情況，各種爭議問題叢生。尤以「監督寺廟條例」適用已80餘年，未符時代及宗教團體現實所需，並有違宗教一律平等的憲法原則；且主管機關分屬民政機關及社政機關，政出多門，亦使宗教團體及民眾感到無所適從。所以內政部為解決宗教團體目前所存在的土地、稅負及附設納骨設施等問題，在秉持尊重宗教自由及自主的原則下，將各類宗教團體納入宗教團體法草案（以下簡稱本草案）中分章規範，除讓宗教團體取得法人地位，保障其合法宗教活動外，並得免辦理年度所得結算申報、免納土地增值稅、使用公有非公用土地得優先讓售及解決宗教建築物附設納骨設施之問題。

惟在本草案於立法過程中，環保團體、社會福利團體及殯葬業者分別就相關條文提出意見，環保團體認為開放「公有土地」得讓售給宗教團體，將造成國土保育重大侵害，影響環境保護；社會福利團體認為對宗教團體財務監督不足及給予宗教團體之稅負太優惠；殯葬業者則認為寺廟附設之納骨、火化設施，應適用殯葬管理條例之規定。故各該團體針對本草案相關條文之質疑，究竟各項規定是否有獨厚宗教團體之情形？其優惠措施或相關規定是否符合公平正義原則？即有進一步研析之必要。

二、 違法寺廟就地合法化？

　　有關環保團體之意見，主要為「反對寺廟就地合法」，渠等認為本草案開放「公有土地」得讓售給宗教團體，將造成國土保育重大侵害，影響環境保護。

立法院內政委員會於本（98）年4月6日審查本草案第21條第1項規定：「宗教法人於本法施行前已繼續使用公有非公用土地從事宗教活動滿五年者，得檢具相關證明文件，報經主管機關核轉土地管理機關，依公產管理法規辦理讓售。」

按公有非公用土地，依據國有財產法第42條以下規定得為出租，同法第49條以下並規定得為讓售，依據同法第60條第3項授權，並訂有「國有財產贈與寺廟教堂辦法」，惟依據國有財產法施行細則第55條第1項規定，讓售對象僅限於依法設立社會、文化、教育、慈善、救濟之財團法人；國有財產贈與寺廟教堂辦法第5條亦規定接受贈與之寺廟、教堂應先辦理財團法人登記。但實務上有許多寺廟、教會依據其教義、組織，無法成立財團法人，以至於無法成為適格的受讓或受贈對象，而形成不公平現象。

為此，基於宗教平等原則，於本草案第4條創設「宗教法人」，目的即在消除規範面的不平等；而本草案第21條有關申請讓售公有非公用土地之規定，即係配合「宗教法人」制度之建立所設計的配套條文，規範宗教法人在一定條件下，得依據公產管理法規辦理讓售。因此，該條文僅係立法規範宗教法人符合一定條件者得具申請主體之資格，以處理國有財產相關法令中，僅限於財團法人不平等之情況。至於公有非公用土地能否讓售，仍應依據公產管理法規之規定辦理，故本草案第21條與就地合法化根本無關。

詳言之，本草案在立法規範時，已考量國家整體土地規劃及國土保育需要，因此並未排除國有財產法或其他法律規定，亦未放寬得讓售土地之類型或範圍。換言之，依據現行國有財產法及其他土地保育等相關法律不得讓售之公有非公用土地，縱使依據本草案第21條第1項規定，「宗教法人」取得申請讓售公有非公用土地之權利主體地位，依據各該法律規定依然不得讓售。因此，宗教法人如有違反法令情事，本草案第21條第1項並不排除或阻卻其他法律規定，相關主管機關仍依據相關法令規定處理。

三、 對宗教團體「財務監督不足」及「稅負優惠不公平」？

　　有關社會福利團體認為本草案對宗教團體財務監督不足，及對宗教團體之免稅規定包括：土地增值稅、遺產及贈與稅、房屋及地價稅及所得稅等，甚至如未有銷售貨物、勞務收入或附屬作業組織者，也得依所得稅法相關規定，免辦理年度結算申報。將來宗教法人享受免稅優惠卻可以不用善盡職責進行年度申報實屬不公，並徒留逃漏稅的法律漏洞。

對宗教團體「財務監督不足」部分，因宗教團體係以宣教、弘法為其目的，本質上不同於其他社會福利團體具特定社會目的，依據大法官釋字第573號解釋：「宗教團體管理、處分其財產，國家固非不得以法律加以規範，惟應符合憲法第23條規定之比例原則及法律明確性原則。」據此，本草案規定宗教團體應建立會計基礎及製作帳簿，並應將年度決算或收支報告送主管機關備查，係在規範最小的情況下，維持主管機關執行監督之必要措施，並符合大法官解釋之意旨，因此應無對宗教團體財務監督不足之情形。

立法院內政委員會於本（98）年4月6日審查本草案，部分社福團體質疑該法給予宗教團體特別稅負優惠，有違平等原則。但詳究本草案相關條文，其相關規範並未給予宗教團體特別的優惠，而係基於宗教平等之前提，將現行各類稅負之規定，於宗教團體法中予以明文規範。例如本草案第24條、第26條及第28條就免徵所得稅、遺產及贈與稅、房屋稅及地價稅之規定，實與現行規範相同，僅新增草案第25條免徵土地增值稅；而社福財團法人所享有營業稅、印花稅及牌照稅等稅負優惠，宗教團體則仍未享有該稅負優惠。因此，本草案並非讓宗教團體享有更多的稅負優惠，而是使宗教團體均能平等的依據法律享有權利及負擔義務。

此外，本草案於第20條授權訂定宗教法人財產及基金之管理監督辦法，第22條及第23條規定財務仍應報主管機關備查，並非任由宗教團體得作違反其設立目的之使用。再者，宗教團體如有違反法令情事，依據本草案第32條規定，主管機關得限制其依據本草案所得享有的稅負優惠。換言之，本草案在平等的使宗教團體享有相同的稅負優惠的同時，亦課予宗教團體應遵守相關法令規範的義務，事實上並未給予宗教團體特別的優惠。

我國是宗教自由的國家，美國國務院近幾年公布之國際宗教自由報告，也都肯定政府對宗教自由之尊重，而我國宗教團體在社會各界從事公益慈善及社會教化的事蹟，更是俯拾皆是。為使我國宗教的力量得以更積極的方式投入社會、服務大眾，建立宗教專屬法制乃現代國家之必然趨勢。本草案即在此一目標下，將現行制度予以整合，在尊重宗教自由，但符合權利與義務相當及平等的原則下研議本草案，並非給予宗教團體特別的優惠，亦非放任宗教團體只享權利卻不受規範，而是為我國宗教的永續發展，構築最基礎的法制工作。

四、 寺廟附設納骨塔不適用殯葬管理條例

　　有關殯葬業者之意見，主要為寺廟附設之納骨、火化設施，應適用殯葬管理條例之規定。否則寺廟附設之納骨、火化設施就地合法，而且沒有營運管理機制，將對國內合法殯葬業者衝擊很大。

有關「寺廟附設納骨塔不適用殯葬管理條例」部分，查殯葬管理條例係自民國91年施行，在此之前因相關規範不完全，且現實上需要解決墳墓設置不足等問題，臺灣省政府亦曾鼓勵宗教團體附設納骨設施。基於法律不溯及既往，對於過去法律未齊備前已設置者，政府應予以適當之尊重，故本草案明定於本草案施行前寺院、宮廟、教會附設之納骨、火化設施已滿10年者，視為宗教建築物的一部分，以排除殯葬管理條例規定之適用。但對於殯葬管理條例施行後，法律既已有規範，自應依據殯葬管理條例規定辦理。按，殯葬管理條例係於民國91年施行，寺廟附設之納骨、火化設施如係於殯葬管理條例施行前已設置者，因當時土地、建築物等法令規定與現行已多所不同，如適用殯葬管理條例，在土地使用分區及建築物設施、設備均無法符合現行法令規定之情況下，依據殯葬管理條例即應予以拆除，但在實務執行上顯有困難，亦將耗費相當之社會成本及行政資源。

立法院內政委員會原於本（98）年4月6日審查通過之本草案第34條規定：「本法施行前，寺院、宮廟、教會附設之納骨、火化設施已滿十年者，視為宗教建築物之一部分。但以區分所有建築物為宗教建築物者，不適用之。（第一項）前項視為宗教建築物一部分之納骨、火化設施，其有損壞者，得於原地原規模修建。（第二項）」

立法院內政委員會復於本（98）年5月21日立法院黨團協商本草案第34條規定：「本法施行前，寺院、宮廟、教會附設之納骨、火化設施已滿十年者，視為宗教建築物之一部分。但以區分所有建築物為宗教建築物者，不適用之。（第一項）前項視為宗教建築物一部分之納骨、火化設施，其管理及使用等事項之辦法，由中央主管機關定之；其有損壞者，得於原地原規模依相關法令規定修建。（第二項）」除明定於本草案施行前寺院、宮廟、教會附設之納骨、火化設施已滿十年者，視為宗教建築物的一部分外，另外並將其管理及使用納入規範。
 

五、結語

　　本草案之研議背景即在解決現行實務上寺廟及宗教團體所面臨之問題，其中以現行登記有案之寺廟約有一萬一千餘座，除五百餘座寺廟有成立財團法人組織外，其餘目前皆不具法人資格，造成權利歸屬不明，屢屢產生爭議至為嚴重。爰內政部擬透過立法方式創設宗教法人，使其取得法人格後，逐步處理此一長久以來所存在之問題。

另外現行因無宗教團體之專業法律，不僅宗教團體在運作上爭議叢生，行政機關在輔導上亦因欠缺法律上依據，無法積極有效的提供宗教團體協助。而在其他各專業領域均逐步朝向專業立法的國際潮流下，我國宗教團體之發展，勢必將面臨其他法律的檢視及挑戰。為使我國宗教自由的情況得以永續發展，制定適用於宗教團體特性及需要的專業法律，樹立完善的宗教法制及健全的宗教發展環境，實為現代政府應擔負起之責任，因此本草案之立法確有其正當性及迫切之必要性。

期望藉由今日舉辦的「宗教自由與宗教立法」論壇，經與會的專家、學者及相關宗教團體代表，以及地方政府宗教行政人員的互動交流，廣納大家的意見，內政部除將針對各界對於本草案所提出意見，納入研議修正條文文字之參據外，並將持續與立法委員及相關團體溝通，俾促使本草案得以早日完成立法程序。