關懷生命協會推動「動物保護司」之歷程與展望

 

吳宗憲（關懷生命協會理事長）

 

一、關懷生命協會推動動物保護司成立之歷程

(一)為什麼需要動物保護司？

　　過去，在動保行政體制內，台灣主管動物保護的最高機關，隸屬於農委會下畜牧處的動保科，因此長期存在「畜產／動保不分家」的狀況。基於「畜產重視經濟價值，是實作的業務單位，但動物保護機制的設計，理應扮演監督者的角色，兩者性質不同」之故，關懷生命協會主張要有獨立「動保司」。
　　筆者在2001年曾撰寫「為何主張要成立動保司」一文，從「組織結構」的角度來說，過去缺乏動物保護司的機制，會在組織管理面上帶來三大問題：首先，「動保畜產不分家，就是球員兼裁判」：畜產重視經濟價值，是實作的業務單位，但動物保護機制的設計，理應扮演監督者的角色，兩者性質不同，不應放在一司內。其次，「非成立司，人力不足以因應越來越複雜的業務」，過去動保科的正職人員大約六到七位，處理複雜的業務非常吃力；最後，動物保護科的「位階不夠高，無法協調其他單位，造成現在行政力不足問題」，許多政府當中利用動物因而需要制定政策的單位，諸如內政部下的戶政司、警政署；教育部國教院、國教署；甚至農委會下的林務局、防檢局等等，都因為動物保護科位階不夠高，因而無法有效協調。

(二)如何倡議動物保護司？　

　　2012年政府組織再造時，曾有計畫將農委會升格為農業部，並成立「畜產及動物保護司」，但是後來組織再造暫緩，因此尚未升格。在此組織再造的契機下，2011年動保界開始聯合起來要求「畜產」與「動保」分開權責。
　　為了催生「動物保護司」，健全動保體制，關懷生命協會展開了一系列的行動。

1. 成立「催生動保司行動聯盟」　　

　　2011年8月，關懷生命協會與其他團體，包括貓狗人共和國、台北市愛兔協會、大學動保社團連線、高雄市關懷流浪動物協會、台南市流浪動物研究協等，共組「催生動保司行動聯盟」，由名作家朱天心擔任聯盟召集人。聯盟於中元節前夕，前往農委會門口以「錯誤體制殘害動物祭獸魂法會」批判公立收容所，並要求2012年上路的新政府設立獨立的動保司。然而農委會畜牧處許桂森處長的回應是「動保業務有沒有這麼多？」「執行單位仍是在地方」，認為沒有成立動保司的必要。

2.「十萬張寫給馬總統的明信片、要求一個動保司」活動

　　2011年9月14日，「催生動保司行動聯盟」舉行記者會，發起「十萬張寫給馬總統的明信片要求一個動保司」簽名活動，現場除了聯盟發起人朱天心、知名導演侯孝賢與立法委員丁守中，「大學動保社團連線」的成員也積極參與意見表達。10月間，聯盟代表到總統府遞交催生動保司的七萬多份明信片與陳情書，20日總統府來函表示將成立「專責動保司」移請行政院研處。

3. 向馬總統及蔡英文主席兩位總統參選人陳情

　　2011年11月間，民進黨總統候選人蔡英文，以及總統馬英九（國民黨總統候選人），分別與聯盟代表會談。惟彼時兩位候選人卻幾乎採取一致的基調，認為動物保護問題出在普羅大眾的觀念還未成熟，不同團體間動保觀念的歧異還需磨合，只願意提高未來動物保護的預算，但是對於動物保護司，還需要從長計議。

4. 成立「動物保護行政監督委員會」持續倡議動物保護

　　2012年1月，為了監督政府落實動物保護法規，關懷生命協會在邁向二十週年之際，邀集不同領域學者、公民團體與宗教等組織成立了「動物保護行政監督委員會」，聘請何宗勳擔任執行長。五大訴求為動物福祉、組織再造、公開透明、公民參與、課責機制。

5. 召開「關鍵時刻——催生專責動物保護司」記者會

　　2012年5月間，立法院審查農業部組織法，另立委黃昭順亦提設立動保司法案。催生動保司行動聯盟、關懷生命協會、動物保護行政監督委員會，當天於立法院外召開「關鍵時刻——催生專責動物保護司」記者會，會中邀請立委丁守中、林岱樺、張曉風、陳學聖、田秋堇跨黨派多位議員，筆者與知名作家朱天心、駱以軍、生殤相影像工作者杜韻飛，與台灣動物協會理事長Lisa出席記者會現場。審查會議中因多位立委關心，使得農委會版的「畜產及動物保護司」被擱置未審。

6. 拜訪彼時執政黨立法委員丁守中，討論動保司的推動流程

　　2012年5月16日，動保司行動聯盟發起人朱天心、關懷生命協會執行長張章得，與動保行政監督委員會執行長何宗勳，偕同前往拜訪立法委員丁守中，討論動保司的推動流程，丁委員邀請農委會主委陳保基前來說明，陳主委表示盡快約期與動保團體會商，並提及有五年三十億動保經費預算方案。

7. 全國氣候變遷會議呼籲「畜產與動保分家，成立獨立『動物保護司』」

　　2012年6月5日，動保行政監督委員會執行長何宗勳，於全國氣候變遷會議發言呼籲「畜產與動保分家，成立獨立『動物保護司』」。該提案於6日被列入第二群組報告，由主婦聯盟董事長陳曼麗向總統建言。馬總統聽取建言後，當場指示農委會主委陳保基儘速與動保團體溝通。會後，何執行長也向農委會主委陳保基表達關切，陳主委當場承諾儘速與動保團體展開對話。

8. 召開「催生動保司行動聯盟」會議

　　2012年10月15日，關懷生命協會副理事長、動督會執行長何宗勳、催生動保司行動聯盟召集人朱天心、貓狗人共和會理事長黃泰山等人，再次拜會丁守中委員討論農委會成立動保會之事。10月24日與31日分別召開「催生動保司行動聯盟」會議，商討動保會組織架構討論會議。

9. 拜會農委會主委陳保基主委

　　2012年12月18日，在立法院丁守中委員安排下，「動督會」副召集人張章得、執行長何宗勳、催生動保司行動聯盟發起人朱天心、動物社會研究會執行長朱增宏、台灣貓狗人協會理事長黃泰山等動物保護人士，就未來農業部應成立「動物保護司」的訴求與農委會主委陳保基見面，農委會對此具體回應表示，可望成立一級單位「動物保護委員會」，將動物保護業務與畜產業務分開，該會與「司」同等級，同時由農業部長擔任召集人，並廣邀專家學者及動保團體參與決策。2014年1月10日馬英九總統接見「動督會」等動保團體時，也公開表示：農委會未來成立農業部，規劃常設性的動物保護會，並由部長擔任召集人。然而，農委會升級為農業部一事後來因故暫停。

10. 關懷生命協會主辦第十五屆全國NGOs環境會議「永續台灣，全民行動」

　　2018年4月14日，關懷生命協會在立法院主辦第十五屆全國NGOs環境會議「永續台灣，全民行動」。會議結束後隔日，關懷生命協會理事長張章得隨即與台灣公民參與協會、台灣再生能源推動聯盟、中華民國野鳥學會、海龍王愛地球協會、公民監督國會聯盟、荒野保護協會、台灣千里步道協會、桃園在地聯盟、台灣水資源保育聯盟、台灣環境保護聯盟等十一名團體代表於官邸拜會蔡英文總統。會中，張章得理事長向蔡總統提出建言，其中包括「於農業部設置三個以上科別的動物保護司」，獲得蔡總統的正面回應，承諾將設置動物保護司。

　　關懷生命協會倡議成立動物保護司，終於成為蔡英文總統行政組織改造加入機制設計中的重要組織單位，但即便組織再造方案中已明確地加入動物保護司這樣的組織設計，從2018年到2023年之間，仍然因為立法院一度的改選，使得行政院版組織再造方案因立法院「屆期不連續」原則，而需要重新提案。在行政院幾度遞送新法案給立法院的過程中，最終在2023年4月，農業部組織法草案正式從委員會送出，2023年5月通過三讀，成立農業部的同時，將動物保護司加入。

 二、關懷生命協會推動動物保護司成立之展望

　　阿基米德曾說：「給我一個支點，我就能移動地球。」（“Give me a place to stand on, and I will move the Earth.”）。或許，尋找支點，不只是物理科學家的真理，尋找解決社會沉痾的最有效支點，更是許多社會議題工作者畢生的期盼。
這次關懷生命協會的倡議中，終於等來了農業部組織法三讀，終於等到動物保護司的成立，2023年，距離倡議的開始，已經過了十二年。

(一)目前動物保護司應可解決過去的幾項動物保護困境

1. 動物保護司員額增加

　　過去，動物保護行政資源極度缺乏。猶記得當年面對龐大的動物保護業務，正式編制竟然只是一個科四位同仁（加上約聘雇約六、七位），如何能夠有效解決問題？目前升格後的動物保護司，人力已經增加二到三倍之多，經費在明年度預算確認之後才能確定，但亦可望增加，相信在政策規劃能力上有更大的力度。

2. 動物保護司下將再細緻化分三個專業科

　　過往由於行政資源侷限，動物保護被迫主要只能解決同伴動物及遊蕩動物議題。展望未來，據悉，於動保司之下會再細緻分科，在動保行政科處理遊蕩動物議題、寵物管理科設計商業制度以外，預計將另設動物福利科，專門處理以往「三不管地帶」的展演動物、實驗動物、經濟動物等業務。

3. 獨立的動物保護司，可扮演監督制衡其他機關的角色

　　過去動保主管機關「動保科」長年隸屬於農委會畜牧處，然而，動物福利並非畜牧領域才須關注的議題，其他諸如國科會等科學研究單位應用動物進行實驗，教育部等文教單位可能需要管理動物展示等行為，因此動物福利主管機關，若能由畜牧處獨立出來成立新的司，較能符合動物福利應用在不同領域的多元精神。未來，動物保護司從畜牧業務下獨立，更能夠扮演維護各種動物福利的角色。

4. 動物保護司位階提高，較能有效協調相關單位

　　過去，動物保護主管的組織位階較低，議題推動窒礙難行。由於動物保護涉及民眾生活中的方方面面，經濟動物議題與食安有關，實驗動物議題與醫衛有關，同伴動物虐待議題與警政相關，遊蕩動物議題與民政／環保問題相關。但過去動物保護主管層級低，無法有效協調其他行政單位，動物保護司成立後，未來可以降低政策協調的難度。

 
(二)當前動物保護司可能產生的新問題以及解方

　　從上面的幾項動保沉痾來說，動物保護司的成立，無疑是解決問題的有效支點之一。但是，面對複雜的問題並沒有簡單的答案，筆者謹分析動物保護司成立之後，必須要面對的幾項問題，並提出可能的解決之道：

1. 必須解決組織分工問題

　　中央行政機關組織基準法編制第三十條第一項規定，業務單位設六司至八司為原則。各司設四科至八科為原則，因此，理論上，動物保護司成立之後，最少應會設置四科。在目前動物保護工作習慣的分類下，如何在四科之內，將龐大的同伴動物、遊蕩動物、經濟動物、展演動物及實驗動物的行政管理通通予以規劃在內，原本便不是容易的事情。根據行政理論，行政分工可以根據服務對象（同伴動物、經濟動物、實驗動物等）分工，可以根據功能特性（總務、聯絡、業務）分工，也可以根據地區（北、中、南、東）分工，實際上，動物保護司最後是根據服務對象做為分工基礎，將動物保護司區分三科，分別是：以動保行政科處理遊蕩動物議題、以寵物管理科設計商業制度，以及設立動物福利科，專門處理以往「三不管地帶」的展演動物、實驗動物、經濟動物等業務。在可見的未來，寵物相關業務因為異域寵物（例如：兔、鼠、鳥及爬蟲類動物等等）的擴增，勢必需要更多專業人力，動物福利科則因為包括經濟動物、實驗動物及展演動物的管理，業務既多且雜，未來除了補充人力的需求外，可能將動物保護司目前三科的編制，再進一步地分成四至五科，都是未來必須努力的目標。

2. 必須爭取足夠的行政資源並有效應用

　　上述不管是組織的擴編，人力的增加，以及業務的擴展，都必然需要行政院挹注農業部更多的資源，然而，此次農業部的升格，未來設置的八個司、六個處、八個三級所屬機關及七個試驗研究單位，除了延續現有的組織，新增「動物保護司」以外，也新增了「資源永續利用司」，林務局調整為「林業及自然保育署」，水土保持局調整為「水土保持及農村發展署」，還有「獸醫研究所」由目前家畜衛生試驗所改制，「農業藥物試驗所」由農業藥物毒物試驗所改制，「生物多樣性研究所」則由特有生物研究保育中心改制。眾多新成立與調整改制的單位，如何爭取有限行政資源，是重要的議題。
　　除了爭取資源之外，如何有效利用有限的資源，也是另外一項重點。舉例來說，如何使地方政府動物保護檢查員執法的時候更有效率，可能涉及修訂動物保護法進行更多授權，可能涉及農業部透過專業訓練提升地方動物保護檢查員的能力，也包括透過人力經費的補助及考核，使各地方政府動物保護處能更有效地執行業務，這些工作都是未來必須進一步推動的。

3. 必須面對行政業務排序的問題

　　除了向部內爭取資源，也必須與眾多部外的利益團體，包括業者、動物保護團體、學術單位等，協調行政資源分配的優先順序。所幸，過去這麼多年以來，雖然在行政資源不足的情況下，動物保護科仍勉力在2020年集合了產官學之力，完成了我國第一部「動物福利白皮書」，規劃了我國動物福利政策的發展藍圖，根據動物福利白皮書章節，未來重要工作大致可分為幾項重點：

　　(1)策略一：建置動物保護及動物福利之完整教育體系，這當中包括了幾項工作：跨領域及部會整合動物福利教育資源，增強推廣教育效能；紮根校園尊重動物生命教育；以解決問題為導向，推動多元廣宣，普及民眾動物保護意識；強化消費者動物福利教育，引導市場新趨勢。
　　(2)策略二：完善動物相關專業與從業人員教育訓練及證照制度，重點有：建構各領域動物專業及從業人員共通的核心專業職能；強化動物管領、應用或運用相關專業及從業人員之教育訓練體系；建置各種動物管領、應用或運用相關專業、從業人員之證照制度。
　　(3)策略三：建構寵物之動物福利標準、深化飼主與業者管理：當中的重要工作有：跨部會合作完善戶政與寵物登記管理系統，落實寵物源頭管理業務；強化動物保護執法，提升案件稽查成效；建構商業行為源頭至末端之犬貓等管理機制，落實源頭管理與教育；因應寵物相關商業模式多元，擴大管理寵物食品、用品及服務等其他寵物新商業型態。
　　(4)策略四：健全並落實各動物類別之應用原則、指標及人道管理機制，內容包括：推動全程落實動物福利，以符經濟動物之人道運用；強化動物科學應用機構監督機制，落實動物實驗3R原則；完善動物展演或執勤工作等其他行為之管理制度。
　　(5)策略五：提升動物收容品質及強化遊蕩動物之減量措施，重要工作包括：提升動物收容之品質，兼顧發揮生命教育功能；善用民間資源，完善收容動物認領養機制；推行適地適性的犬、貓族群控制計畫策略。
　　(6)策略六：強化本土化、國際化及問題導向之科學研究，重點有：擴大對動物相關科學的長期研究經費投入；建立具國際性及本土性之動物福利指標；整合產學研之科研能量、特定研究主題之合作網絡。
　　(7)策略七：推動提升動物福利之新興科技與創新研究，內容包括：推動新興科技與創新研究，促進動物福利；鼓勵學研機構建置動物實驗3R研究網絡。

目前的當務之急，便是在這個藍圖之下，統合各方意見進一步排出政策優先順序，做為未來行政業務及分配資源的標準。

4. 必須面對「強幹弱枝」的問題

　　猶記得當年到總統府陳情之時，馬總統面對成立動物保護司的要求，眉頭深鎖地說，如果中央成立動物保護司，那會面臨「強幹弱枝」的問題，地方政府的行政量能將無法配合中央政策的要求。究實而論，從地方自治法的角度來說，地方政府的組織權、人事權與預算權的確都屬於地方首長所有，中央政府對地方或許能在政策或法令上予以要求，但卻無法干涉地方政府的用人用錢，若地方政府不願在動保司成立後，同步調整地方政府的組織、人力與預算，的確會發生「強幹弱枝」的問題，在地方政府動保業務增加，人力卻未見增補的狀況下，會造成嚴重的動保行政人力流失的問題。這部分需要農業部撥補人力之外，各地方動物保護團體與有識之士共同持續努力，遊說各地方政府增補人力財源。
　　此外，由於地方政府動物保護的人力多半是在業務面的執行，包括動物收容、動物保護檢查員的稽查工作，在這些業務當中，若干較具服務性，以及較不具有公權力執法的工作項目，例如：收容犬貓認養、中途之家的工作，乃至於寵物業者及展演場所的評鑑稽查，或者受傷犬貓的緊急救援等工作，乃至於到國中小校園進行動保巡迴宣導等工作，其實可以思考透過義務動物保護檢查員，或與民間動物保護團體合作，透過公私協力共同落實。

5. 關懷生命協會將持續整合動保團體意見，與動物保護司持續溝通

　　動物保護司成立之後，關懷生命協會為了整合各動物保護團體所關切的議題，於2023年9月13日舉辦「動保司大家談」座談會，邀請多個動團與動保司司長對談，第一輪討論，便是從宏觀角度談動保司成立後的願景與決策原則；第二輪則是深入各項議題，包含經濟、實驗、展演、同伴及遊蕩動物等，由動團提出政策、法規及執行的建議，再由司長做回應。

　　座談會尾聲，江文全針對動團的建議一一提出回應。首先針對寵物管理，動保司預計會朝「哪些寵物能養」以及飼主條件去做管理，例如飼主應有「相關飼育知識、適合場所」才能養。未來針對什麼物種可以輸入，也會進行更嚴格的管理，以免輸入的動物成為破壞農作物和環境的入侵外來種。他認為未來動保司應該制定「可飼養名單」，名單以外的，尤其針對具有攻擊性、危險性的物種，就要符合場域和專業才可以養。由此提升飼養的門檻，也可以避免行政量能不足，無法管理的問題。
　　家犬議題上，江文全承認都會區、鄉鎮區、原民區對待家犬的方法都不同，因此中央應該要針對現行法規加強執法與宣傳。過去因為資源限制，都是請地方執行，中央能做的比較少，但未來針對絕育、寵物登記，都會有適當的資源分配，也會先在熱區投入家訪人力，並與地方政府、民間組織合作。
　　江文全強調，動保本身就是科學，因此處理動物保護、動物福祉議題，都應以科學為基礎，因此他很贊成在能調和的情況下，要盡量跟國際接軌，以法律制定最低的標準，至於是否需要因地制宜，可以另外討論。
　　經濟動物方面，動保司預計持續以友善動物的角度，引導產業加速轉型，國外花了多少年轉型，國內也可以往同樣方向去努力跟期待。過去動保跟畜牧在同一個單位，現在分家後，動保司更可以專注推動動物福祉，協助農民及產業轉型。
　　江文全特別贊同動保教育的重要性，希望像垃圾分類一樣，讓動物保護成為生活的一部分，透過公私協力，改變業者觀念，解決山豬吊、獵犬、人犬衝突等問題。此外，在實驗動物部分，若有替代教具，動保司會跟國教署討論，看看有沒有機會引入、推廣。他也認同應獎勵績優人員、業者，不一定要每年一次，也許可以兩年一次。
　　針對眾多動保司可施力之處，江文全強調政府量能有限，所以需要分階段性、優先性，這就需要大家一起討論，像是小動物管理等政府比較不熟悉的議題，可能就需要第一線的動團協助收斂議題範圍，找出可以優先處理的部分。
　　會後，針對座談會上動團與司長的發言，關懷生命協會整理出本次座談會的重點矩陣圖（如表一），將眾多議題依「政策面、體制面、執行面」及「系統性面向、遊蕩動物管理政策、寵物（包括異域寵物）政策、展演動物福利政策、經濟動物福利政策、動物實驗管理政策」，交集彙整出目前台灣需關注的動保議題，利於動團及動保司盤點優先發展的動保政策。

　　「動物保護司」的成立，或許是移動動保沉痾的有效支點，使得問題在槓桿效應下能比較省力，但無論如何，移動沉重的負擔，除了支點與槓桿，還是仍然需要足夠的努力，上述種種面向的持續發展，都還需各界共同關切。