為何要訂定「宗教團體法」草案──從「宗教團體法草案」談起
陳惠馨（教授）
一、為何要訂定「宗教團體法」草案：大法官573號解釋的影響
目前的「宗教團體法」草案提出於立法院，主要應該是受到我國大法官於2004年2月27日做出573號解釋的影響。大法官在573號解釋中，宣告「監督寺廟條例」第8條及第2條第1項規定違憲，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。目前「監督寺廟條例」已經失去效力。目前內政部管理佛教、道教等宗教團體的法源已經失去依據。
分析大法官573號解釋，宣告「監督寺廟條例」第8條及第2條第1項規定違憲的理由，大約可以分為下列幾點：
（一）未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性，以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要，對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制，妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度。
（二）對於特定宗教組織財產的處分採取官署事前許可之管制手段是否確有其必要性，與上開憲法規定及保障人民自由權利之意旨，均有所牴觸。
（三）依該條例第1條及第2條第1項規定，第8條規範之對象，僅適用於部分宗教，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖。
不過，行政院於行政院法規會於2008年2月22日送給立法院審議的「宗教團體法」草案總說明中，完全沒有提到大法官573號解釋。草案總說明提到：1
(一)目前宗教有關之團體計有依「監督寺廟條例」登記之寺廟，依「民法」及「內政業務財團法人監督準則」許可設立之宗教性質財團法人，包括寺院、宮廟、教會、基金會等，及依「人民團體法」許可設立之宗教性質社會團體。各類團體適用之法律不同，其主管機關分屬民政機關及社政機關，故有關宗教團體之規範體系，略顯紛雜，且政出多門。
（二）復查現行專屬規範宗教團體之法律，僅有制定於民國十八年之監督寺廟條例，該條例僅以佛、道等宗教為適用對象，且其制定時代背景與當今社會現況已有不同，無法因應需要，有大幅檢討修正必要。
（三）近年來，臺灣地區各宗教蓬勃發展，引發與宗教有關之事件頻仍，社會各界要求推動宗教立法以規範宗教團體之議不斷，且目前宗教團體之規範體系亦有統合之需要。2
總說明中也提到，內政部自民國四十二年起，即廣泛蒐集國內外相關法令，先後研擬宗教相關法律草案多種，惟因憲法明文保障宗教平等及信仰自由，長久以來立法規範宗教相關組織與活動是否干預宗教信仰自由，仍有爭議，且不同之宗教對於宗教立法之意見及立場不一，以致宗教立法之推動難以突破。3
二、行政院「宗教團體法」草案內容分析
2005年行政院版的「宗教團體法」草案共計7章，37個條文，要點如下：
（一） 第一章「總則」：明定宗教團體法之宗旨、主管機關、性質、定義、種類、發給登記證書及圖記。（草案第1條至第6條）
（二） 第二章「寺院、宮廟、教會」：明定寺院、宮廟、教會之定義、登記事項及章程應載明事項。（草案第7條及第8條）
（三） 第三章「宗教社會團體」：明定宗教社會團體之定義、類別、成員、籌設及章程應載明事項。（草案第9條至第13條）
（四） 第四章「宗教基金會」：明定宗教基金會之定義、類別、基金數額、許可之申請規定及章程應載明事項。（草案第14條至第17條）
（五） 第五章「財產」：明定宗教法人財產之登記、讓售、會計、年度決算、免稅規定及其解散後賸餘財產之歸屬。（草案第18條至第26條）
（六） 第六章「宗教建築物」：明定宗教建築物之定義，又符合土地使用分區者，得為其他使用，並依相關稅法規定享有免稅規定，及宗教法人於不違反相關法令規定範圍內，經主管機關許可，得以區分所有建築物為宗教建築物。（草案第27條至第28條）
（七） 第七章「附則」：明定宗教法人之宗教活動違反規定之處置、宗教教義研修機構之許可設立、納骨、火化設施、外國宗教法人之認許、已依其他法令登記之宗教團體定位問題及本法之施行日期。（草案第29條至第37條）
三、台灣宗教相關立法時，應考慮的事項
我國如果要訂定「宗教團體法」應該注意到憲法第13條保障人民宗教信仰自由的目標，從憲法規範及大法官573號解釋，應該注意下面幾個重點：
（一）人民的宗教信仰自由包括人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由。
（二）宗教平等的問題
國家如果要對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰給予優待或不利益，應該有法律的授權。
（三）人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範如果不是出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。
（四）憲法保障人民有信仰宗教之自由，應該是為維護人民精神領域之自我發展與自我實踐，及社會多元文化之充實，故國家對宗教應謹守中立及寬容原則，不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益。要遵守宗教中立原則及宗教平等原則4。
（五）台灣宗教的多樣性及多元化如何定義宗教團體
所謂台灣宗教的多元性是指台灣宗教現象不同於歐美國家。例如德國、法國或美國、英國，義大利等國社會多數人主要是以基督教或天主教為信仰對象。而在伊朗、阿拉伯等國則以回教為國教。但是在台灣基本上是一個包容多種信仰的社會，可以說，在歷史上，沒有一個宗教是取得支配性的地位。5近年來，台灣更是新興宗教林立。不管是所謂的本土宗教或外來宗教都有各種不同的教派存在。因此，如果國家想要以一個宗教法規，規範不同的宗教組織時，必須思考究竟以什麼標準，來認定一個宗教組織以及在法律上要如何給予不同宗教組織平等的法律地位。
（六）注意法律保留原則
國家在立法規範人民行使宗教信仰自由權，並進而結社或進行宗教活動時，其所訂定的規範，必須受到憲法第23條規定的法律保留原則的限制。也就是要基於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益等四個因素考量下，於必要時，才用法律加以限制。而且法律的內涵必須符合比例原則與授權明確性原則。6
四、對於行政院「宗教團體法」草案的評估
作者下面的討論主要根據上述的六個重點進行。
（一） 給予不同性質的宗教取得法人地位的可能──平等原則之考量
「宗教團體法」草案，立法的主要目的應該在於讓不同宗教團體或宗教主體受到相同法律的規範並以此草案取代「監督寺廟條例」。因此在立法時，應該考量如何給予不同的宗教組織取得法人地位的可能。
台灣最近幾年來，宗教組織逐漸發展成為財團法人、社團法人、寺廟以及非法人團體等。其中寺廟的法律地位最為尷尬。目前在地政機關的實務上，雖然准許寺廟登記擁有財產。但是，「監督寺廟條例」並沒有明訂寺廟擁有權利能力，使得寺廟在法律上的位置非常不明確。這次行政院的「宗教團體法」草案，顯然試圖給予寺廟一個明確的法人地位，並同時也給教堂同樣的待遇。在「宗教團體法」草案第4條規定：「本法所稱宗教團體，指從事宗教群體運作與教義傳佈及活動之組織，分為下列三類：一、寺院、宮廟、教會。二、宗教社會團體。三、宗教基金會。」第3條第1項規定：「依本法完成登記或設立之宗教團體為宗教法人。」
草案第4條的規定有限制宗教組織類型的嫌疑。這個規定配合著第36條規定：「非依本法設立或登記為宗教法人之個人或團體，而有經常性藉宗教信仰名義，對外從事宗教活動之事實者，直轄市或縣（市）主管機關應予清查，列冊輔導、管理。前項輔導、管理，由直轄市、縣（市）制定或訂定自治法規辦理之。」在實際運作上，將可能導致政府對於某些宗教組織(尤其是那些沒有根據草案規定登記的宗教組織，也就是不符合第3、4條規定的宗教團體)的限制。
這些宗教組織，未來在通過草案的立法之後，將受到直轄市或縣（市）主管機關，根據目前草案第36條規定予以清查，列冊輔導、管理。這樣的規定的結果，考量為何，有必要在草案中說明，否則會讓人產生可能侵害到屬於這些宗教組織人民的宗教自由權及宗教平等權的疑慮。這個規定應該從憲法第7、23條平等原則、法律保留原則加以思考並說明訂定的必要性。
草案第3、4條的主要目的應該是要讓寺廟、教堂、宗教社團法人以及宗教基金會可以透過這個草案規定，取得相同的法人地位。因此，建議第2、3條規定合併改為「宗教組織得根據本法登記成為宗教法人之型態可以分為下列三類：一、寺院、宮廟、教會。二、宗教社會團體。三、宗教基金會。」並將第36條規定給予修改，不管對於已登記或未登記為法人的宗教組織，都應該在保障其宗教自由狀況下，在必要時，才給予相同的監督、輔導與管理。但是，擁有法人地位的宗教組織就有擁有獨立財產的權利能力。7
不過，政府在對於宗教團體進行監督、管理、輔導時，應該注意到不要侵犯宗教團體的自主性。也就是如果要以最小干擾的監督為原則。政府的草案應該重新思考，究竟對於具有法人身份與不具法人身份的宗教組織，在哪些地方應該有同一性的規範，在哪些地方應該有特殊性的規定。應該在立法時，審慎加以考量。草案第21條、22條對於不同宗教組織作不同的規範，究竟其必要性為何？ 有必要詳細斟酌。
（二）「宗教團體法」草案應該改名為「宗教法人法」草案
基於下列兩個理由，作者認為草案應該改名為「宗教法人法」草案
1、本草案要規範的不僅是宗教團體，還包括財團法人。
目前「宗教團體法」草案內容，主要規範的所有不同型態的宗教組織，包括寺院、宮廟、教會、宗教社會團體、宗教基金會等。目前台灣已經存在的宗教組織，其實多數目前已經依據我國民法、人民團體法規定取得法人地位（財團法人、社團法人），如果他們沒有取得法人地位，多數也已經依據人民團體法規定成立，非法人團體。當然，他們也可說是宗教團體。但是，宗教組織中，有許多是屬於財團法人（通稱為基金會）或者寺院、佛廟、教堂等，這些名稱跟團體的名稱有所不同。因此，大法官572號解釋文中，我們可以看到大法官們交叉的使用「宗教組織」與「宗教團體」的名詞。
2、草案的內容主要希望目前台灣不同型態的宗教組織取得法人地位的要件。如果將草案名稱改為（宗教法人法）比較能夠符合立法的目的。宗教組織跟其他的財團法人不同之處在於它雖然是由財產集合而成，取得法人地位，但是，他們往往擁有信徒。因此草案訂為宗教法人法，並對於不同宗教組織跟信徒關係加以規範，才能解決目前台灣相關問題。
（三）草案應思考給予宗教組織更大的自主發展原則
大法官在573號解釋強調：「人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。」因此，不管哪一型態的宗教組織，對於其內部自治規則應該如何規範，應該盡量給予尊重。
不過，如果宗教組織內部自治規則侵害到個別人民的宗教信仰自由權，政府可以對於其內部自治規則，主要是章程應該記載的事項加以監督。目前在台灣，可能某些宗教組織是由組織內的領袖一人決定組織的財產與重要事務。如何在規範宗教組織內部事務的執行機關時，可以防止這樣的情形發生，需要進一步討論。8至於執行機構的人數的上限，作者認為從保障人民的宗教結社自由權觀點看，沒有必要立法加以限制，可以由宗教組織內部自行決定。另外，為了保障不同宗教組織的平等權，因此，要求宗教組織的章程應該記載事項應該盡量作相同的規範（請參考目前草案第8、13、16條的規定）。基於這樣的考量，「宗教團體法」草案的第2、3、4章之規定有必要重新訂定。
在尊重宗教組織的自主性原則部分，「宗教團體法」草案第18、19條有過度監督宗教團體財務的處理之問題。目前草案第18條規定：「宗教法人因出資、徵募購置或受贈之不動產，應造具不動產清冊送經主管機關備查。前項不動產登記名義人應為該宗教法人，並由該法人章程所定有權管理之人管理之。」。
另外，草案19條規定：「宗教法人之財產及基金之管理，應受主管機關之監督；其監督辦法，由中央主管機關定之。宗教法人之不動產，非經主管機關許可，不得處分、變更或設定負擔。寺院、宮廟、教會依其章程定有所屬宗教社會團體者，不動產之處分，應先報經所屬宗教社會團體之同意。前項許可應備表件、審查程序及其他應遵行之規則，由中央主管機關定之。宗教法人辦理獎助或捐贈，應符合章程所定之宗旨；其對特定團體或個人所為之獎助或捐贈，超過財產總額一定比率者，應經主管機關許可。前項財產總額一定比率，由主管機關定之。」
這兩條規定，對於宗教法人的不動產的處分以及管理所為的監督強度太大，其必要性如何有待考量。當然主管機關可能考慮到少數宗教團體財務不公開的情形。如果此一草案能夠確保宗教組織的自主性，並要求宗教團體財務公開，主管機關的監督或許不需強度如此之大。因此，草案可以規定宗教主管機關對於宗教組織的財務狀況有檢查監督之權。但，宗教組織對於不動產的處分、變更或設定負擔僅有向所屬主管機關報備之義務。但若發生宗教組織的管理人可能有侵害宗教團體不動產的行為可能時，草案可以規範，主管機關應該予以告發或者透過教育，要求宗教組織的其他成員依民法規定保障宗教組織之財產。在德國，對於財團法人的不動產買賣的監督，主要透過在買賣時，要由主管機關開證明，證明目前進行不動產買賣者確實具有處分該組織的不動產的權限。一旦發生背信行為，則直接告發。
（四）應該要求宗教組織在章程中應該規範組織跟信徒間關係
目前「宗教團體法」草案中對於宗教組織的規範，缺乏有關宗教組織與信徒關係的規範。由於這一部份是宗教組織非常重要的要素，因此，有必要考慮如何在草案中要求宗教組織在章程中，清楚規範信徒與組織間權利義務關係。避免宗教組織利用信徒對其信賴，做出侵害信徒權益的事項。當然，這個草案也要注意到不同宗教組織的特色以及其信徒的種類可能具有多樣性。
五、「宗教團體法」草案中不宜或不必要規範之事項
目前「宗教團體法」草案在第30條對於宗教法人的宗教活動做特別規定；第32條規範宗教教義研修機構；第33條規範宗教組織的納骨、火化措施。本文基於下列考量，認為這些規定不需要納入「宗教團體法」草案之中：
（一） 無必要規範宗教團體的傳教人員及教育研修機構
草案第32條規定：「宗教法人經主管機關之許可，得設立宗教教義研修機構；其許可條件、應備表件、審查程序、廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」宗教教義研修機構基本上屬於教育相關機構，在機構許可部分，當然應該受到教育相關法規的規範。但是，在關於宗教教育內涵部分，由於每一個宗教團體的信仰有所不同，因此，其宗教教育教授人士，或從事宗教教育行政工作人員的資格，應屬宗教團體內部自治事項，宗教相關立法不須加以干涉。宗教團體若欲成立宗教教義研修機構，甚至授予學位，只須依據相關教育法規辦理，無須另行在草案中訂定。目前，2008年1月16日修正公佈之「私立學校法」第八條規定：「學校法人為培養神職人員及宗教人才，並授予宗教學位，得向教育部申請許可設立宗教研修學院；其他經宗教主管機關許可設立之法人，亦同。前項之申請程序、許可條件、宗教學位授予之要件及其他相關事項之辦法，由教育部會同中央宗教主管機關定之。」另外，「私立學校法」第七條規定：「私立學校不得強制學生參加任何宗教儀式或修習宗教課程，但宗教研修學院不在此限。」因此，草案第32條的規定已經沒有必要性。
（二） 關於宗教團體活動部份不需特別規定
「宗教團體法」草案第30條規定：「宗教法人之宗教活動，有涉及詐欺、恐嚇、賭博、暴力、妨害風化或性自主犯罪行為者，除依相關法律規定處罰外，主管機關得限期令其改善；屆期仍不改善者，按其情節輕重，為下列之處分：一、解除法人代表、董事、理事、監事或監察人之職務。二、廢止其登記或設立許可。
主管機關為前項之處分，有遴選宗教界代表及學者、專家處理宗教事務者，應徵詢其意見。「非有三分之二以上之成員出席及出席成員三分之二以上之同意時，主管機關不得為前項之處分。」
作者認為，宗教組織由於信仰的外部行為，可能需要進行相關宗教活動，如果有製造噪音、妨礙安寧、污染環境、佔用公共設施、或涉及醫療行為、詐欺取財等行為時，我國法律已經有相關法律規定加以處罰，因此，不需要在草案中對之特別加以規範。台灣喧騰一時的宋七力詐財案以及妙天禪師黃明亮詐欺案，均在法院中，依刑法規定審判。草案有必要將宗教組織與宗教的領袖個人行為加以區分。我國現行法規對於宗教團體違法活動其實有法令加以規範，有無必要另行訂定，可以考量。目前，某些跟宗教組織有關的詐欺或者背信或者侵權行為的案件，正依據現行法律加以審判。法院在審判時，有必要特別注意受害者如果為信徒時，是否有因為宗教信仰而處於受牽制無法自保的情境。
（三） 有關宗教團體附設納骨塔一事，不須特別規定
「宗教團體法」草案第33條規定：「本法施行前，寺院、宮廟、教會附設之納骨、火化設施已滿十年者，視為宗教建築物之一部分。但以區分所有建築物為宗教建築物者，不適用之。前項視為宗教建築物一部分之納骨、火化設施，其有損壞者，得於原地原規模修建。」
這個條文的目的究竟為何？讓人不解。難道是要讓宗教組織既有可能違法的納骨塔設施就地合法嗎？如果是如此，這樣的立法是否有違平等的原則？沒有宗教信仰者的納骨塔，是否可以比照辦理？事實上，縱使，宗教團體以營利方式設納骨塔，僅是牽涉其應繳納營業稅的問題，不應在此特別立法規範。9
六、關於設置宗教審議委員會的討論
目前「宗教團體法」草案中沒有規定要設置「宗教審議委員會」，但是在草案第2條第2項規定：「主管機關為處理宗教事務，得遴選宗教界代表及學者、專家十五人至三十七人參與提供諮詢意見，其中宗教界代表不得少於成員總數三分之二；其遴聘及集會辦法，由主管機關定之。」以及草案第30條第2項規定：「主管機關為前項之處分，有遴選宗教界代表及學者、專家處理宗教事務者，應徵詢其意見。非有三分之二以上之成員出席及出席成員三分之二以上之同意時，主管機關不得為前項之處分。」
究竟這樣的代表是否妥當，端看這些代表的權限為何。這需要台灣宗教界對此加以討論。關於代表如何產生一事也非常重要。如果，這個機制的設計是要收集宗教界的意見，以作為政府施政參考，應該沒問題。但是如果它的存在是為了要決定哪些宗教應該被解散（參考草案第30條第2項規定），則可能產生主流宗教教派對於小教派的打壓的情形。可能影響未來台灣宗教界的生態，因此，對於第2條第2項及第30條第2項的規定有必要再討論。10
七、結論
本文想再度強調，當國家想要立法規範有關宗教事務，首先必須考量法律的規範是否有侵犯人民宗教自由權及宗教平等權。法律的規範應考量到憲法第23條所規定：「以上各條列舉的權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維護社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
我國立法者若要立法規範宗教團體或組織時，首先要面對的難題是如何去定義哪些團體或組織為宗教團體或組織。這種定義的難以決定或許就造成宗教立法上的限制。目前「宗教團體法」草案應該主要想要給予一定條件的宗教團體或組織取得宗教法人的地位，並且讓不同型態的宗教組織受到同一法律的規範，並在一定的條件下享有一定優惠地位。這樣的立法方向基本上是正確的。本文僅在此針對現有草案，提出評論。希望未來在立法院所通過的草案，可以更周延且能落實憲法對於人民宗教信仰自由的保障。
註
1 參考行政院全球資訊網http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=41834&ctNode=2294&mp=1，上網日期：2009年12月8日
2 參考註1，有關行政院草案總說明。
3 參考註1，有關行政院草案總說明。
4 以上是作者嘗試從大法官573號解釋整理出來的原則。請參考該號解釋。
5 社會學學者顧忠華教授指出：「與西方的宗教發展相比較，中國過去的『神聖世界』始終沒有『定於一』過，……。台灣在宗教的形式和內容上，大致沿襲著漢人文化的傳統，原來便是相當地多元，……。」參考顧忠華，〈從宗教社會學觀點看台灣的新興宗教現象〉未發表論文。另參考李建忠，〈政教關係之研究〉，輔仁大學法律學研究所碩士論文，八十年六月，頁100。
6 請參考大法官573號解釋的文字，大法官提到：「人民之宗教信仰自由及財產權，均受憲法之保障，憲法第13條與第15條定有明文。宗教團體管理、處分其財產，國家固非不得以法律加以規範，惟應符合憲法第23條規定之比例原則及法律明確性原則。……」；另參考許育典，〈宗教自由保障下的宗教團體自治〉，《月旦法學雜誌》第114期，頁218，2004年11月。
7 也因此他們可以享受權利負擔義務，以宗教組織的身份擁有財產。
8 規定董事或理事最低人數，是為了保障宗教組織不會被少數宗教領袖所侵害。但是，這樣規定能否避免少數宗教領袖個人將宗教組織的財產並加以處分，可能在台灣的某些宗教組織有困難。
9 財政部於1989年5月乙台財稅第780630493號函認為納骨塔若由存放人隨喜布施（自由給付）者，得免申辦營業登記並免課徵營業稅，但如定有一定收費標準，則屬銷售勞務，應依法辦理營業登記課徵營業稅。這樣的規定的問題乃在於，如何區別是否收費或為隨喜布施。因為標準不確定，容易造成脫法逃稅行為，未來有必要於財政部的相關法規中做更精密的規範。
10 類似的見解，請參考許育典、周敬凡，〈從宗教自由檢討「宗教團體法草案」（下）〉，收於《政大法學評論》第90期，頁92-93，2006年4月。
