談寺廟納骨塔所面臨的困境

一、政府要求取締拆除

　　早在民國八十五年，內政部營建署就曾經通函台灣省、台北市、高雄市政府及營建署各國家公園管理處，促「全面清查違建靈骨塔、寺廟，加追依法取締折除」（營建署八十五年十一月二十七日台（八五）營字第八五○七五九八號函）；更嚴重的是，當時的台灣省政府民政廳還於八十五年十二月十一日民五字第三八三○八號函指「有關寺廟設置經營納骨塔或接受捐款而提供信徒使用，似有違宗教應以宣揚教義修持戒律為目的事業之意旨」，本案曾造成教內的惶恐不安。

為了解除當年的那一波危機，佛寺協會不惜走上街頭，極力爭取，四處奔走，聯合佛教界其他團體，還有道教會、一貫道、天帝教等聯名向行政院、立法院、法務部、台灣省政府、各縣市長陳情，最後，在立法院王院長及沈智慧委員等出面協調下，才促使行政院邀集各宗教代表及有關機關代表一起研商「當前宗教有關問題會議」，當時受邀出席的佛教界代表，計有悟明長老、星雲大師、淨心長老、淨良長老等，在各長老的全力爭取下，雖然所謂的「當前宗教有關問題」至今依然存在，總是有驚無險的化解了政府進一步的取締行動。

　　民國八十七年清明節，台北市松山寺納骨樓火燒事件，再度引發殯葬業者的鞭撻，四月二十七日即聯合於報紙頭版刊登廣告，指「寺廟附設納骨塔是不法加上違法，不但不用繳稅，還影響環境衛生，和業者是不公平競爭，如果政府不管，未來我家門前將納骨塔林立」，企圖引起社會大眾的同仇敵愾，為此，我及昭慧法師馬上商討對策，以佛寺協會名義立即舉行記者會公開反駁，九月十六日，前立法委員范巽綠國會辦公室於立法院舉行「入塔為安│靈骨塔設置與管理公聽會」，邀請宗教團體及靈骨業者針對一、寺廟（宗教）能否經營納骨塔（喪葬）事業？二、寺廟納骨塔若被視為宗教建築物，其安奉對象是為神職人員或教徒或一般大眾？三、應否納稅及財務管理是否比照民間合法業者之提撥基金方式？當時，佛寺協會是少數代表出席的佛教團體，為維護宗教權益，據理力爭。

二、期以「宗教團體法」解套

　　雖然佛寺協會多次出面平息「納骨塔」引發的問題，唯已知政商兩方對寺廟經營納骨塔之事，確實早有立法規範之意。然而，人們總是健忘的，當事過境遷之後，就失去了居安思危的戒心。尤其，這幾年，「政黨」輪替，少數宗教團體就認定有強大的「佛教徒」選票當籌碼，可以有恃無恐，不僅忘了當年政府箭在弦上的取締心態，更忽略了現今殯葬業者的強大勢力，一再的挑戰公權力，以增購或擴建方式，企圖經營往生事業，甚至計畫結合生前契約。這種做法，果然引起殯葬業者激烈反彈，才導致「殯葬管理條例」修訂時加入七十二條的兩年條款，很顯然的，只要稍具常識，就不難理解本法之不可行。尤其，殯葬業者欲透過立法院「殯葬管理條例」的修訂來限制宗教經營納骨事業的企圖至為明顯，此所以「殯葬管理條例」遠比「宗教團體法」晚送立法院審議，卻得以在短時間內三讀通過的原因。因此，我在參與草擬「宗教團體法」之時，即將解決“納骨塔”問題視為首要條件之一，更建議加入得以原地修建之條文，亦曾再三說明如果「宗教團體法」未能如期通過，寺廟納骨塔將面臨的狀況。遺憾的是，仍有部分教內人士，一再以不實的言論指責立法之不宜，更誇張的是，所有贊成立法的宗教諮詢委員，無一不遭受到黑函的毀謗攻擊。如此積極強烈的行動，不僅阻礙了立法的進度，也給佛教界帶來今天的困擾。

　 　就個人多次與殯葬業者接觸的瞭解，其實，針對傳統保守附設納骨塔的佛寺（如僅提供信徒安放者），並未強烈排斥，數十年來也都相安無事。但是，對部分近年新建或向民間購買納骨塔甚且以預售方式進行銷售的功利作法，都頗有怨言，認為是與民爭利，所以，一直要求政府要課稅、取締，以符公平。問題是，這些向民間購買納骨塔的宗教團體，就建築及經營層面反而是合法的，只要依照規定繳稅，政府並未規定宗教團體不得購買並經營殯葬事業，「殯葬條例」限制的反而是那些舊有寺廟，花蓮摩尼寺則是首當其衝的受害者。

三、摩尼寺事件的效應

　　位於花蓮市區之內的摩尼寺，建於民國五十五年，寺內存放納骨四十五個。民國八十七年，摩尼寺因原建築已老舊且逢雨必漏水，乃依法申請新建大樓。由於摩尼寺原規劃設納骨櫃七百多個，而引起當地居民的反抗，甚至成立「花蓮縣社區總體營造促進會」，向花蓮縣政府陳情抗議，並圍路阻擾興建工程的進行。後經縣府及地方人士之協調，要求摩尼寺切結；除現存四十五個靈骨繼續存放外，新建大樓將不得作為納骨設施。即使摩尼寺已依約行事，社區促進會仍一再陳情訴訟，要求原存放之四十五個靈骨必須遷移；本會基於維護寺院權益，亦協助向內政部陳情。期間，我親往花蓮多次，並專案報導於佛寺季刊第二十四、二十七期。八十八年九月十七日，內政部紀司長親自主持「研商摩尼寺存放骨灰存放設施是否適法疑義」，並作成結論：「一、關於墳墓設置管理條例公布施行前已存放之靈骨，基於法律不溯既往原則，不適用該條例之規定。二、墳墓設置管理條例施行後，如經政府鼓勵存放而設置者，依信賴保護之法治行政原則，得繼續存放」，花蓮縣政府乃依此為處分。

　　原以為本案可以就此圓滿解決，豈料促進會不服，提起訴願。經台灣省政府於八十九年十月一日訴願決定撤銷花蓮縣政府處分並命於兩個月內另為處分，雖經內政部訴願委員會駁回其再訴願，促進會仍不服，再向高等行政法院提起行政訴訟。高等行政法院亦於九十一年三月十四日判決撤銷原處分，由花蓮縣政府另為適法之處分。縣府乃依其意旨再致函摩尼寺，即「七十二年十一月十三日墳墓管理設置條例施行前存放者，得續予存放，其餘骨灰應於半年內配合遷移」。

　　九十一年七月十九日「殯葬管理條例」公布施行，摩尼寺函請依七十二條規定爭取二年緩衝期限，內政部也再度伸出援手，函復縣府：「六個月內遷移七十二年十一月十三日後存放之靈骨，應屬無效。」暫時解決了摩尼寺所面臨的燃眉之急，此時，大家都寄望「宗教團體法」能於兩年內完成立法，讓寺廟附設納骨塔問題能夠解套。

四、監察院要求「依法查處」

　　九十二年一月二十一日，促進會再度發動民眾至縣府抗爭，三月復向監察院陳情，指縣府違法失職。九十二年八月十二日，監察院以院台內字第○九二○一○五七四六號函請花蓮縣政府答復：「二年緩衝期屆滿後，全縣類此未符殯葬管理條例規定所設置骨灰存放設施，應如何依法查處以免延宕」。為了區區四十五個不會說話的骨灰，促進會與摩尼寺的爭訟長達六年，尚未解決。

　　九十三年四月八日，內政部為研商如何因應及處理殯葬管理條第七十二條緩衝期將屆的問題，先邀請各縣市政府，六月二十三日再邀集佛、道兩教代表及縣市政府民政局、法務部及內政部法規會、營建署等開會。唯兩次會議結論除了交由「宗教團體法」來解決之外，並無其他較為具體的措施，至於中佛會所提：一、九十一年七月十九日前存放；二、登記有案寺廟；三、無妨害社會公益者，三項建議暫緩處理原則，也僅能提供各縣市政府自行參酌處理。

　　從摩尼寺的案例中，再度印證納骨塔已非屬宗教建築的司法觀點。行政部門除內政部民政司外，連當年（七十八年）通函全省鼓勵寺廟推動火葬政策的台灣省政府民政廳（現中部辦事處），都認為寺廟設置經營納骨塔或接受捐款而提供信徒使用，似有違宗教應以宣揚教義修持戒律為目的事業之意旨，（八十五年十二月十一日函）。八十九年省政府更撤銷花蓮縣政府依據內政部結論所作的原處分，監察院則明確要求「類此未符殯葬管理條例規定所設置骨灰存放設施，應如何依法查處以免延宕」。（九十二年八月十二日）。即使七十二年十一月十二日以前就設立的納骨設施，雖不至於面臨拆除危機，但依現在的殯葬管理條例，只要未符合相關規定，就不能再提供信徒安放骨灰，甚至，依最高行政法院的判決，七十二年十一月十三日以後存放的即屬違法，需配合遷移。日前，佛教界倡言走上街頭抗爭、將骨灰罈送政府門前安座……等，早有殯葬業者虎視眈眈準備接收，如最近台北勇鉅實業機構在佛音時報第八版刊登大幅廣告指「全台四八○萬違法納骨塔，面臨強制拆遷，勇鉅為回饋社會，特提供五○○○個納骨塔位供需求者申請」……從此不難看出殯葬業者的心態。根據統計，全台灣目前所有的納骨塔位，足可提供至六十年後往生國人使用，而且，經建會報告指出，因台灣人口結構已快速老化，預估台灣殯葬業年營業額將由目前的約五百億元成長至民國一百二十年的二千一百四十五億元。為了搶食這個大餅，不僅民間大型企業的人壽財團，甚至極思轉型的地方農會，都欲仿效日本農協，擬利用地區性的人脈資源轉投資殯葬業；很現實的，在眾多競爭者的眼中，「寺廟納骨塔」早就是他們欲去之而後快的共同敵人。

五、殯葬業者聯合抵制

　　九十三年八月十三日，立法院朱鳳芝委員國會辦公室召開「殯葬管理條例部分條文修正案」座談會，邀請各政黨黨團及內政委員會全體委員及宗教團體、殯葬業者共同參與，結果，各黨團立委無一人參加，殯葬業者倒是來了不少。除此，內政部民政司及中佛會、佛寺協會、道教會皆派代表參加，幾位業者來勢洶洶，強烈要求政府要「依法執行」，並強調宗教若要經營納骨塔，需另擇墓地興建納骨塔，才符公平競爭的原則，更明白列出兩者法令限制比較表。據內政部統計，目前寺廟附設納骨設施的共有約五○○座，已提出合法申請的有四十三座。除外，七十二年以前設置的三○三座，其餘一○○多座屬非法使用，共計二百多萬個塔位，已存放五十三萬，剩餘一百多萬個塔位，就殯葬業者分析每年二十五萬個往生人口，足可提供安放六年……就因為這些數據，才導致業者的惶恐不安，一致要求寺廟不得再提供存放。

　　雖然是孤軍奮鬥，我在會中亦極力爭取：「佛寺附設納骨塔，歷史悠久，也是七十八年政府所鼓勵的。七十二年『墳墓設施管理條例』並無規範寺廟納骨塔條文，九十一年通過的『殯葬管理條例』加入七十二條根本是行不通的。立法院通過這樣的條文，驟使寺廟納骨塔面臨遭拆除命運，對寺廟極不公平，至於殯葬業者所顧慮的競爭問題，其實是早已存在的事實，應該是業者投資興建寶塔之前就必須考慮清楚的，而不是今天才藉『法』打擊，如果寺廟附設納骨塔有危及公共安全或公開營利情事，也歡迎檢舉，佛教絕不護短。」

六、政黨協商無法過關

　　立法院黨團針對「宗教團體法」及「殯葬管理條例」於九十三年八月十七、十八日兩天進行協商會議。十七日協商「宗教團體法草案」，沈智慧委員及葉宜津委員共同主持，出席代表有朱鳳芝委員、趙永清委員、柯建銘委員及黃昭順委員（由周助理代表），決議：「依職權行使法，本案逕送院會討論，請王院長主持協商。」

　　十八日協商「殯葬管理條例」第七十二條，由朱鳳芝委員主持，決議：「通過葉宜津委員版本。」黃昭順委員隨即致函各寺院法師，指葉委員版本對我宗教界傷害至深，將聯合國民黨團拒絕簽名，並改採黃委員提案版本，至院會表決。

　　唯葉委員是將登記有案宗教附設之骨灰存放設施（七十二條）與未辦登記之宗教及非營利法人設立之骨灰存放設施（七十二條之一）分開處理，並排除公私立公墓部分。黃委員所指延長三年係未辦登記團體，為了保障已登記寺廟、教會所附設之納骨設施，葉版應該是比較合理，也易讓殯葬業者所接受。如能將七十二條〝修繕〞改為〝修建〞當然更好，但若因堅持此一字之差，而導致延誤修法，恐亦非宗教之福。至於「公墓」及焚化設施若欲強行加入，業者的反彈可能更大。目前「宗教團體法」已是協商不成，提院會討論，另迫在眉睫需要修正的「殯葬管理條例」，好不容易黨團協商通過，期望佛教界要團結一心，為全省四百多座附設納骨設施之寺廟著想，不要讓無謂的政黨或個人意識影響大家的權益。要知道公墓需設於墓地，焚化設施則涉及衛生安全問題，寺廟納骨塔則可爭取依據八十六年台灣省政府建設廳的解釋「得視為宗教建築物」，可設於宗教用地，比較單純。

　　果如所料，八月二十三日立法院臨時會審查「殯葬管理條例修正案」，是日，署名「中華殯葬教育學會及中華生死學會、中華民國寶塔墓園管理發展協進會全體成員」在各大報登刊全版廣告，以「台灣將淪為塔靈化國家，成為全球觀光新標的」為標題，企圖引起社會大眾的恐慌並向立法院施壓，指：「部份不肖宗教團體看好台灣未來死亡殯葬市場，貪圖殯葬市場利益；而若干民意代表，為了年底選舉利益。竟利用台灣民眾自我權益意識薄弱的通性，以及對於宗教信仰的高度依賴與民眾傳統習俗的特殊風俗民情，二造相互聯手勾結。據聞某立法委員收受宗教團體重金餽贈，千萬裝潢豪宅別墅；並以宗教團體龐大選票來源作為利益交換條件，促使『殯葬管理條例』部份條文能於此次立院臨時會搶關通過，並鬆綁條文限制，讓全國四百九十三座附設納骨塔廟宇就地合法化」。殯葬業者如此無理的公開指控，何以一向強勢的立法委員們，竟然無人敢於挺身而出，令人不解？

　　盡管我於當日亦同時傳真信函請求黃昭順委員及沈智慧勿堅持己見，就依協商條文（葉版）趕快通過，以利解決問題。無奈，二十四日「宗教團體法」及「殯葬管理條例」再度因無法完成黨團協商簽字，而胎死腹中。導致全台數百座寺廟納骨塔再度陷入違法困境，以及四十五萬個寄放於寺廟的骨灰罈也將面臨遭撤遷的危機，殯葬業者也達到其不准寺廟納骨塔再提供使用的目的。

七、重提版本，再增困擾

　　立法院所謂的「協商簽字」，係指「法案」通過黨團協商會議後，還必須經每一位立委都簽字才算。試想，「殯葬管理條例七十二條的修正」以及「宗教團體法」草案僅剩七條的協商都這麼困難了，此時，佛教團體再要去聯署十萬人重新提出所謂的「宗教團體法合併版本」，還不如針對行政院版本進行檢討，或更簡單的就那七項條文整合各教意見，也聽聽除了黃、沈兩位委員之外其他委員的看法。猶記得內政部於「宗教團體法草案」重送立法院審查前，曾去函請各宗教團體提供意見，包括現今出面發起的僧伽會、護僧協會、比丘尼協會等團體，中國佛教會亦曾去函徵詢各縣市佛教會的意見，何以當時大家都不表示意見，非要弄到火燒屁股才急。時至今日，佛教界尚不能未雨綢繆，尤對於政治生態及法令程序的不瞭解，甚至讓某些有心之士玩弄於股掌之中，更是令人憂心！

　    當年，我們參與草擬「宗教團體法」的六人小組，每個人都深知所背負的職責與壓力，無不盡全力維護宗教界的權益。我也爭取將「納骨塔得原地原規模整修建」條文加入，卻由於適逢政黨輪替，而被冠於「政治罪名」，倒果為因，大家都忽略了「宗教立法」已是社會趨勢，非關政治立場。或許多年的苦口婆心，能因此次納骨塔事件，讓教內有所醒悟，也未嘗不是好事。唯欲由「宗教團體法」解決「納骨塔」問題，已引起殯葬業者的關注，此時要順利通過三讀，並不容易，佛教界再不團結合作，就更顯困難了。

林蓉芝 93.8.26   于佛寺協會