台灣生態環境的結構性問題——以水資源問題為主軸的幾項考察
壹、前言
台灣本土上自天空，下至地底，環境生態問題多矣。有的來自天然災害（如九二一大地震），有的來自環境的先天侷限（如荒溪形的水文不確定性），大多數環境問題，則來自人為因素。此中從資源耗竭到環境染污，可資討論的項目極多，這已不是短短的本文所能承載的。因此，筆者擬以近兩年來台灣最為重視也至感困擾的水資源問題作為主軸，間或視需要以穿插其他環保議題，用意在考察台灣環境生態所面對的（文化或政治）結構性問題--這包括了民眾的心態、官方的政策與社運的瓶頸等。
水資源問題，至關重要。在人類面臨的所有社會與自然危機當中，水資源危機最攸關人類與地球的生存。它影響到的是生活的每一個層面--特別是人體健康與糧食供應。也因此，水資源問題在環境生態的諸多問題中，最能引起廣泛的關注。
目前，水資源問題已是全球性危機，沒有任何地區能倖免於衝擊。根據聯合國教科文組織的一份報告，人口成長、環境污染和氣候變化，業已奪走了大量人類最寶貴的自然資源，致使世界將在今後數十年面臨水資源危機。主持這項調查研究的教科文組織祕書長松浦晃一郎說：「水資源的需求以不勝負荷的比率急遽增加，在此同時，供應量卻逐漸下滑。」
這份「世界水發展報告」被譽為對全球淨水供給情形最為完整的評估，其中指出，到2050年，全球將有48個國家的20億至60個國家的70億人，會面臨淨水匱乏的困境。
一般而言，氣候變化、人口成長、水資源污染、溫室效應與用水浪費的習性都是淨水匱乏的原因。單就污染一項而言，目前全球每天傾倒入河川、湖泊、溪流的廢水，已多達兩百萬噸左右。1
至於台灣當前水資源保護所面臨的難題，則包括水文具高度不確定性、人口成長快速、生活及工業用水增加快速、蓄水設施抗旱能力不足、水庫淤積問題嚴重等。而此諸問題，除了大自然的先天侷限，屬於無可如何的難題之外，又因台灣的民眾心態與政治生態，而形成了部分專屬台灣特有的結構性問題。以下將分項以剖述之。
貳、自然侷限的難題
首先值得注意的就是：台灣生態環境的難題，並不全然來自人為破壞，有時是先天的自然侷限使然。以水資源問題為例：水文具高度不確定性，即是自然侷限所造成的困局。
根據水利署資料，台灣地區年平均降雨量約2515公厘，為世界平均值的二倍，原屬於多降雨地區，只是因為人口稠密，又受限於地理環境的特性，遂令每人每年平均分配的雨水量，只有3935噸，僅達世界平均值的七分之一。
雨水的時空分配不均，是台灣環境的特殊問題。就時間而言，下雨大多集中在梅雨與颱風季節，使得雨水的豐枯懸殊；2就空間而言，台灣的地形陡峻，河川短促，無法有效留住雨水，80％的雨水大都逕流入海。目前開發利用的河川逕流量，僅約18%。水文的不確定性，使得降雨量豐沛的台灣，卻成為世界排名第18的缺水風險較高國家。
參、民眾心態的問題3
一、浪費習性：
即使已是排名有數的缺水國家，但台灣人民的用水卻極為浪費。台灣省每人每日用水量239公升、台北市為356公升，相較於先進國家（如英國的108公升、荷蘭的126公升、丹麥的190公升，西班牙的126公升），台灣用水量顯然偏高。4
民眾為何未能從生活面養成節約用水的習慣？這與水價低廉有關。反正水價不高，用水就不會感覺心疼，於是不自覺養成了大量耗水的生活習慣。筆者常親見人們一邊洗菜（或是洗衣），一邊就任水傾注於菜盆、水桶或洗檯裡，即使它不斷地從盆桶中大量溢出，他們也毫不在乎。
這就牽涉到心態問題了。亦即：在資本主義社會裡，人們不再重視物資的價值，而只看得到它們的價格。只要付出的金錢不多即可，人們不會因為自己揮霍地球的有限資源，而產生不安或罪惡的感覺。
二、惜福觀念淪喪：
中國人重視宗嗣，因此有「福蔭兒孫」（為子孫儲備財物或積累陰德）的觀念；中國佛教也有「惜福」之說，認為人的福報有限，揮霍完畢就會受窮受苦。影響所及，人們養成了節約的習慣，不敢暴殄天物。如今傳統的節約觀念被棄置一旁，剩下的就只是浮淺的「權利」概念，認為自己只要付得起價錢，就有權利任情使用各種資源，從不擔心自己會有福報享盡之日；甚至一改過往「福蔭兒孫」的觀念，透支地球上的有限物資與金錢，卻讓「債留兒孫」。
三、短視近利：
短視近利是民眾心態的另一問題。再以水資源問題為例：台灣水庫面臨大量淤積的嚴重問題，水利單位甚至難以亡羊補牢。由於水庫清淤成本過高，不符經濟效益，但由於目前已無法再廣設水利設施，使得政府單位不得不持續清淤，但清理速度總趕不上每年淤沙的增加量。
這些淤沙，固然有山林溪流沖刷的天然因素，但是更大的問題，還是來自人為因素。集水區或上游常有濫伐、濫墾、濫耕現象；二十年前，還包括濫葬行為，現已因法律明文禁止而稍見緩和。
自日據時代以來，台灣山林的千年古木慘遭濫伐，如今已幾形絕跡；更多珍貴林木則至今依然砍伐不絕，林相嚴重破壞。在這方面，官方的林務局與盜伐的山老鼠都難辭其咎。民間則往往濫墾、濫耕，耕作的又以高山蔬菜或淺根植物（如茶樹、檳榔樹）為主，導致抓緊泥土的原生植被遭到破壞，泥沙易被沖刷。這不但構成了水庫淤積的嚴重問題，更且在颱風來臨時，容易造成土石流，使得橋斷、屋毀、人民傷亡。
而集水區耕作或畜牧的農業行為，又使得水資源受到畜產廢水或農藥、化肥殘餘的染污，這一切透過供應農業用水或民生用水的種種渠道，又進入到了食物鏈中，嚴重者往往造成人們的健康損害，導致怪病叢生。
四、違法犯紀：
有些環境破壞的人為因素，明明已有法律明文禁止，人們依然視若無物。例如：工業污水原應依照正常程序，經去污處理之後再行排放，但是許多工廠卻捨不得支出這一部分的成本。於是，有的讓污水直接排放到河川之中，有的甚至直接灌入地下。這樣一來，造成了河川的污染與惡臭，大量水中動植物死亡，連地下水都無法再行汲取食用。有限的水資源又遭遇水質污染的困境，這就使得台灣的缺水現象「雪上加霜」，更形嚴重了。
以下舉兩個違法致令水質污染的近期實例：
(一)今年二月下旬，桃園縣環保局查獲股票上市且通過ISO14000之耀文電子平鎮三廠，每日將五千噸含重金屬的廢水直接排放溝渠，流至老街溪，造成嚴重污染。其水樣化驗結果，不僅酸鹼值不合格，而且含銅量超過標準值八倍，乃從重處罰新台幣六萬元，並限期改善。5而這只是工業污染的冰山一角。
(二)宜蘭縣冬山鄉八寶村，原來地下湧泉豐沛，八寶村零工圍一口古井的水質，清澈甘甜，是附近廿多戶居民的飲用水源。就在今（2003）年2月以前，這口井水越來越少，村民飲用後，皮膚出現紅斑疹。2月中旬，這口井更是完全枯竭，不再冒水。井水平常溢滿後，流入毗鄰的水溝，村民將溝水作洗滌之用，但古井枯竭後，水溝也跟著枯竭，村民從水溝撈起一堆堆水蛭，令人看了怵目驚心。原來近年村內陸續出現了一池池的香魚養殖池，由於香魚需要大量清澈的活水才能繁殖，養殖業者乃日夜不斷抽用地下水，以循環養殖香魚，顯然此一人為因素，就是地下水井枯竭的罪魁禍首。6
這些近例，無一不是欠缺公德心且「視法律若無物」的民眾心態，所造成的水資源污染或耗竭問題。究極而言，公德心不足，法治觀念不彰，這已涉及文化的深層問題了。
肆、環境政策的問題
欲徹底解決水資源問題，至少有四個有待努力的方向，此即水價的合理化、水資源的重新配置、水利的開發，以及節約用水。但除了節約用水只能訴諸教育與道德性勸導之外，其他三項無一不牽涉到政治的層面，並不是技術官僚就可以解決的問題。
此中水價合理化，因官員與民代有討好選民的心態，執政者遂不敢貿然實施（下詳）。水資源的重新配置，又因農、工、商業與民政業務，分屬不同部會管轄，各單位難免有本位心態，無法將水資源做恰當之分配。而水利開發部分，則因民間環保意識高漲，拒絕興建水庫，讓執政者投鼠忌器，不敢斷然行之。茲依水資源問題為主，旁及核電問題，歸納環境政策的癥結如下：
一、事權不一、相互掣肘：
有關環境政策的部分，雖然從中央到地方，都有環保單位總籌其事，而且層級頗高，但還是經常面對「事權不一」的難題。以水資源分配為例：去（2002）年政府的危機意識不夠，在2、3月水荒初露徵兆時，未能斷然採取限水、休耕措施。一直到五、六月旱災，中央災害應變指揮中心才積極運作；然又因中央與地方事權不一，步調難求一致，往往造成摩擦，而抵銷了政府抗旱的成效。幸賴隨後的颱風帶來了豐沛的雨量，這才解除了限水危機。
好在記取教訓之後，今年政府有鑒於1、2月雨量偏低，各地水庫告急，乃於3月1日，由經濟部成立旱災應變小組，採取積極對策，以防患未然，足見相關部門的危機處理能力已有顯著之提升。
在標的用水方面，農業用水佔75％，民生用水佔16％，工業用水佔9.1％，歐洲農業用水佔29％，生活用水佔17％，工業用水佔57％；相較之下，北美的農業用水46％，民生用水11％，工業用水44％，顯然水資源配置必須再做合理的調整。但一牽涉到水資源分配問題，立刻從中央吵到地方，從官方吵到民間，鬧得不可開交。顯然政府各部門之間，或行政團隊與在野民代之間，相互掣肘的問題，已經不容小覷。
二、討好選民的心態：
台灣雖然缺水，但水價卻相當便宜，與其他國家相比，更屬偏低。例如：台北市水價每度7.7元，台灣區9.5元，相較於其他都會，香港17元，新加坡24元，東京65元，巴黎79元，哥本哈根則高達128元。可是政府往往基於選票因素的考量，不敢輕言調漲水價。此種低水價政策，固然減輕了民眾的生活負擔，但也容易讓民眾忽視水資源的寶貴，無法養成節約用水的習慣。
在水利開發方面，水庫、攔河堰、地下水井、相關淨水配水管線與海水淡化等，都是增加水資源供給面的有效方法。由於台灣四面臨海，海水取之不盡，用之不竭，海水淡化成本，比起找新水源、蓋水庫，還是來得便宜。為了解決乾旱期間工業區缺水的問題，經濟部相關單位也研究過設立海水淡化廠的可行性。經建會估計，海水淡化成本每噸大約在16至20元間，奈何廠商不願投資，因為現行自來水價相對偏低，投資海水淡化廠顯然無利可圖。
長期以來，水價受到抑制，使得水公司的財務狀況未臻合理，無法編列足夠的預算，進行正常的管線汰換工程。根據水利署調查，台灣地區管線汰換率不及1%，僅0.99%，管線平均要100年才能汰換1次，與日本5%、美國3.5%、德國1.5%、瑞士1.45%之汰換率相較，明顯偏低。這樣一來，漏水率當然就益趨嚴重了。
大台北地區去年3月統計的漏水率為28.29％，換算起來，每月漏水量約為2500萬噸，一年等於漏掉一個翡翠水庫的水。根據台灣省自來水公司調查，供應全台用水的省水公司供水區漏水率也高達24.6%。這些數據，都遠高於日本的7.1%、美國的14.5%、德國的9%與瑞士的9.1%。若以北水處與省水公司每日自來水配水量逾1000萬噸計算，全台自來水每年不知不覺中漏掉逾10億噸水量，相當於3 個翡翠水庫總蓄水量。7
有關單位無法拿出魄力擬訂合理水價，反映供水成本，投資報酬率受限，遂亦影響到管線的汰換率，導致漏水率每況愈下。這可說是討好選民所產生的重大後果。
三、重視經濟，犧牲環保：
重經濟而輕環保，這使得台灣大量河川與地下水，遭到嚴重的污染。茲舉國內最著名的半導體產業為例：半導體產業的製程，需要許多強酸強鹼，以進行化學反應，於是產生許多有毒廢氣物。而環保署調查資料顯示，國內半導體製造業對於有毒的揮發性有機物，根本無法有效處理，導致每年排放量佔使用量的30%。最糟的是，截至目前為止，根本沒有進行管制；就算稍有管制，管制的項目，也遠遠低於半導體所使用的化學氣體。至於固體方面，由於廠商都交由外包廠商處理，目前還無從查起。
而在液體方面，目前整個新竹科學園區只有一個污水處理場，而且還是以第一期的規模所設計的；現在整個新竹科學園區，已經擴展到了第三期，而且晶圓廠的數量每年都有增加，竹科的污水處理場根本沒有辦法處理，以致於污水處理場排放污水到客雅溪及下游的香山濕地，讓新竹的水資源受到極其嚴重的污染。由於半導體產業用水量極大，以致於新竹寶山水庫的水資源，幾乎都給園區拿來進行工業使用，極高比例的新竹市民，卻得使用地下水；而新竹地區的地下水，更被檢測出含有大量的致癌物質。
四、官商勾結、籠統顢頇：
台灣的環境困局，經常來自官僚心態及其背後嚴重的金權掛勾問題。例如：民代承包工程，又轉手給其他承包商，以賺取大額回扣；許多公共工程的承包商，則明目張膽以偷工減料，劣質施工，品管不良，此所以九二一地震中震垮的大都是學校這類原應屬於避難用的公共建築。在此，筆者暫時先放下水資源議題，舉最為顯著的核電問題，並援引最近期之資料為例：
曾經在奇異公司任職的日本鹿兒島大學地球環境能源工程所講師菊地洋一先生於本年3月上旬一起應邀來台，到台電核四工地親視了解，他表示，此行最令他難過不是核四工地不及格問題，而是台電與相關主管機關對核能安全的漠視心態。他希望讓台灣了解，不管是 BWR 或 ABWR ( 兩者都是沸水式反應爐 ) 都是瑕疵品，有它們的共同危險性。但包括台電與原子能委員會，對核能安全問題都表現超乎想像的自滿，這將是台灣最大的核安問題。
參觀核四廠的工地之後，他表示：「我在和貢寮民眾交換意見時，有民眾問如果核四廠是我以前監造工地，我會怎樣處理，我的回答是『要求全部重做』。」原來他在工地現場看到鋼筋鏽蝕以及混泥土工程品質時，發現四廠區鋼筋鏽蝕問題相當嚴重，最多只有 10% 的工程勉強可以及格。
對於發包問題，他也百思不解。因為日本的核電廠工程一向都採統包，奇異公司向東京電力公司承包後，由奇異向東京電力公司負責，所有責任歸屬非常清楚。但台灣的核四廠卻是採取分包模式，由奇異公司標到台灣的 ABWR 後，自己不做，交給日立與東芝這兩家公司來蓋。此外，發電機是由三菱得標，核島區工程又是由新亞公司接手，焊接則是中鼎公司負責，其中的整合工作則是史威公司擔任總顧問。爾後發生問題時，將沒有單位能負責。顯然將統包變分包，會造成責任不清，變成核四未來最大的隱憂。（註8）
這些他百思不解的問題，若一放在官場的脈絡裡，立刻可以洞然明白。吾人不必訝異：討好選民的政客，為何忽然變了一張臉，悍然不顧廣大民意，堅持核電政策到底？說穿了還不是因為，巨利之所在，就是罪惡之所在。
五、社運瓶頸的問題
雖然環保工作在較無爭議性的部分，有慈濟、法鼓等大型佛教團體進行，並且成效卓著，但是較為基進性的環保或生態保育議題，一向是由各種社運組織在推動著。
自1989年政治解嚴以來，台灣社會運動曾在民主化過程中出現高潮，但在新政商關係催化下，企業界開始積極參與政治事務，以保護或擴大其自身的利益。政治人物與財團金主無視人民的存在，公然唱和、分贓，卻無「天敵」可以制衡。社運團體面臨著士氣消沉、鬥志索然、力量萎縮的困境。
社運團體的問題，大要有三：
(一)沒錢：
沒錢，因為所訴求的議題大都是抵觸「金主利益」的，除了少數有良知的企業家，誰願意拿磚頭來砸自己的腳？至於廣大的民眾，大都浥注於「政治捐款」與「慈善捐款」，而較少想到需要以財力來「支持社運」。
更何況，社會運動的許多理念是在顛覆傳統價值的，這種「先知先覺」的角色，在普羅大眾中都極不易討好，甚至會被一般人之所抗拒、質疑。然則如何可能讓極少數同樣「先知先覺」的民眾，用小額捐款來「積腋成裘」？所以連社運績效最為卓著的環保聯盟，都曾發生負債累累的窘境。
(二)沒人：
沒錢，這就必然會進一步導致社運團體「沒人」的窘境：好不容易培養出來的新生代人才，不是轉往政界作民代或立委助理，就是以社運辦公室為謀職跳板，吸收一點職場經驗，伺機轉到待遇較高也較穩定的政、商單位。
最有心維持社運理想的，也不得不屈就「文憑現實」，先取得博士文憑與大學任教資格，好培植出作為一個社運人在社會上的「發言份量」，再回到社運界來奉獻身心。但這些教授學者，無論其主觀意願如何，在教職工作壓力與社運界的需求下，自然也只能是引領社運的「龍頭」，而不會是坐辦公桌、擬文案、搞組織的「中階幹部」，於是形成了社運界「有將無兵」的現象。
(三)意識形態的介蒂：
統獨議題太早切割了社運勢力，也是一個極大的不幸。它導致選票與資源都優先鎖定「本土」或「中國」的政黨圖騰，選民再也無暇思考：當「本土」與「黑金」聯結之時，他有沒有另類選擇的空間。
以反核議題為例：原本統獨兩派陣營都有反核聲浪，但是在政治意識形態作祟之下，當扁政府於2000年10月間宣佈核四廠停工之後，「為了子孫萬代的安全，必須建立非核家園」，這麼一個簡單訴求，竟然被政客們擱在一邊，而將問題複雜化為種種讓全國人心震盪、股市徹底崩盤的動作。而「為何必須反核」？這原是一套複雜的命題，理應透過科學、法律、環保等等諸多面向抽絲剝繭地加以分析，卻給一句「愛台灣」的符碼加以簡單化，彷彿「愛台灣就得擁核，擁核就得罷免總統」。自此反核變成了「泛綠」陣營的事，「泛藍」無限上綱地導向「罷免總統」或「倒閣」的訴求，迫令扁政府不得不為了政局的穩定，而將核四廠復工。
必須補充一點：社運界對「換人執政」原來寄予厚望，但事實證明，換人執政並沒有改善社運處境。眼看著昔日同志一夕之間取得政權，在社運議題上，卻與財團金主裡應外和，這不祇是情感上「被背叛」的難堪而已，還牽涉到力量進一步的「此消彼長」。因為，統獨議題上，還可有「泛綠軍」與「泛藍軍」對抗，在各種攸關台灣生態環境的社運議題上，卻常是「泛綠軍」與「泛藍軍」幾乎聯手裡應外合地抗拒社運。
陸、結語
綜上所述，吾人可以概略知道：台灣的生態環境問題，由於牽涉到民眾心態、環境政策與政治結構的諸多因素，往往積弊難改，而且更添新殃。
政治人物為了討好選民，著眼於短期利益，所以對於短期見不到成效，卻又須要大量浥注公帑的環境工程，往往興趣缺缺。有的明知應該要忠實反映成本（例如：調漲水價），也不敢輕言主張，以避免得罪選民。即使斗膽為之，在野民代也必然會拿來嚴加抨擊與阻撓，用以討好選民。而官商勾結或是「重經濟而輕環保」的心態，又使得環境政策不良，或是政策執行不力。
偏是原來應該要形成有效制衡力量的，環保或保育之類非政府組織，又因人力與財力資源不足，以及政治意識形態的嚴重介蒂，使得它們團結起來監督政府的力量相形有限。在此情況之下，至多是問題出現之後，政府部門頭痛醫頭，腳痛醫腳，民間人士則採取自力救濟方式，抗爭事件層出不窮。
台灣環境生態，固不免於天然災難，但更為棘手的，還是官方與民間共同導致的人為禍害。這已經形成了一種強大的共業，導致大自然幾度強烈的大反撲。更可怖的是，即使災難來臨，生靈塗炭，在賑災與重建過程中，我們依舊可看到官商勾結吞沒善款（或公款）的情事。看來文化或政治的結構性問題倘無改善，要冀望台灣的環境生態有何重大改觀，也是戛戛其難的。
【註釋】
1. 法新社：〈聯合國報告：全球淨水供應來源縮減〉，2003.03.05。
2. 台灣全年總降雨量多集中在每年5至10月的豐水季，約占總量的78%，全台只有北部全年各季降雨差距較小。有關台灣水文問題，詳見王莫昀：〈連年旱象 天候異常是癥結〉，中央社：2003.3.2。
3. 王莫昀：〈連年旱象 天候異常是癥結〉，中央社：2003.3.4
4. 這是根據台大土木系教授李鴻源的統計。詳見呂理德：〈台大教授李鴻源：台灣用水 極度浪費〉，2003.03.12中國時報。但根據經濟部水利署副長陳伸賢的說法，過去平均每人每天用水量約310公升，去年旱季290公升，而先進國家每人每日用水量約250公升。兩人的說法略有出入。出處同上。
5. 莊明仁：〈排放廢水污染老街溪，耀文被罰款六萬〉，2003.02.25，中國時報。
6. 陳積碩：〈八寶村古井突枯竭，水溝湧水蛭〉，2003.03.05，聯合報。
7. 王莫昀：〈全台每年漏掉3座翡翠水庫水量止漏刻不容緩〉，中央社，2003.3.5。為了解決漏水的問題，今年台北市將投資25億元，台灣省投資15億元，以從事水管汰舊工程。見呂理德：〈台大教授李鴻源：台灣用水 極度浪費〉，2003.03.12，中國時報。
8. 以上係核四發電廠的最新資料，轉引自李瓊月：〈台電過度自滿‧核安最大危機——專訪菊地洋一先生〉，Taiwan News 總合週刊 72 期。菊地洋一為前 GE 公司企劃工程管理主任。
九二、四、八 于尊悔樓
——刊於九十二年四月第二十六期中央大學《應用倫理通訊》
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